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守正出新，爭當(dāng)廣東造價改革主力軍
——《廣東省工程造價改革試點工作實施方案》學(xué)習(xí)體會
工程造價是工程建設(shè)管理的三大核心要素之一。隨著建筑業(yè)“放管服”和“完善社會主義市場經(jīng)濟體制”改革的持續(xù)深化以及“數(shù)字中國”、“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)融合的建設(shè)發(fā)展，工程造價信息化、市場化、法制化、國際化的改革已迫在眉睫。2020年7月24日住建部印發(fā)了《工程造價改革工作方案》（下稱“38號文”），列明了造價改革的5大任務(wù)，尤其是明確提出“取消最高投標限價按定額計價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”，引發(fā)了工程業(yè)界人士廣泛的研討和爭議。廣東省作為5個試點省份之一，毗鄰港澳，四十多年改革領(lǐng)先的成果得益于政府大力引導(dǎo)和培育市場主體的蓬勃發(fā)展，具有敢為人先、敢闖敢試的改革基因，所以省內(nèi)外工程業(yè)界高度關(guān)注廣東省工程造價改革實施方案的頒布。
2021年7月6日廣東省住建廳頒布了《廣東省工程造價改革試點工作實施方案》（下稱“省造價改革方案”），正式奏響了廣東省工程造價改革的序曲，標志著我省在全面貫徹住建部工程造價改革決策部署和推進落實我省造價改革試點任務(wù)方面邁出了堅實的第一步。為及時領(lǐng)會《省造價改革方案》的任務(wù)部署，統(tǒng)一改革思想認識，提出佛山造價改革具體實施措施，近日佛山市工程造價改革技術(shù)研究部組織了對《省造價改革方案》的學(xué)習(xí)研討，現(xiàn)總結(jié)以下體會，供業(yè)內(nèi)人士進行交流：
一、出臺“38號文”和《省造價改革方案》的重要目的在于破除工程造價管理的體制性障礙
近幾年，中共中央國務(wù)院先后印發(fā)的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》提出：要構(gòu)建高水平的社會主義市場經(jīng)濟，亟需破除體制性障礙如要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經(jīng)濟效率不強等；價格機制是市場經(jīng)濟的核心，要素價格要由市場決定，凡是能由市場形成價格的都要交給市場，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)；要求推動政府定價機制由制定具體價格水平向制定定價規(guī)則轉(zhuǎn)變等。
38號文和《省改革實施方案》嚴格遵循黨中央國務(wù)院關(guān)于“價格機制改革”的理念，說明住建部門已深刻意識到要構(gòu)建高水平的建筑市場環(huán)境，必須破除目前工程造價管理的體制性障礙如：工程計價定價仍在沿用“政府指導(dǎo)價”管理；工程合同仍在采取“秋后算賬”的工程結(jié)算方式。所以實施38號文和《省改革實施方案》的重要目的首先在于破除上述工程造價管理的體制性障礙。
1、客觀認識定額的利弊，解決工程計價定價沿用“政府指導(dǎo)價”管理的問題
一直以來，工程定額成為編制建設(shè)項目投資計劃的重要依據(jù)，也是組織和指揮施工生產(chǎn)的有效工具，在我國經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。黨的十八大提出了使市場在資源配置中起決定性作用的發(fā)展方向，定額的行政性、局限性、滯后性、偏差性等缺陷，導(dǎo)致按定額計算的造價與市場實際偏差問題越來越突出，也與國際通用工程定價規(guī)則不相適應(yīng)，因此工程計價方式很有必要改革。
此次《省造價改革方案》提出：引導(dǎo)創(chuàng)新計價方式，試點估算、概算、預(yù)算、最高投標限價可通過市場詢價，結(jié)合類似工程造價數(shù)據(jù)、造價指標指數(shù)進行編制和確定。在確保項目投資可控的情況下，試點項目可不編制最高投標限價，推動投標人根據(jù)自身實際成本競爭報價；改進工程計量和計價規(guī)則，探索修訂現(xiàn)有清單計量計價規(guī)范中與市場定價機制不一致的條款，取消工程量清單計量計價受定額約束限制的規(guī)定，加快制定貫穿項目立項、勘察設(shè)計、施工、竣工等各環(huán)節(jié)的工程計量計價規(guī)則，創(chuàng)新計價依據(jù)發(fā)布機制等。結(jié)合前些年國家已先后取消工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價和招標代理等收費標準，充分表明放開工程服務(wù)咨詢收費標準和計價依據(jù)已是大勢所趨。可以預(yù)測，《省造價改革方案》的全面實施將較好改善定額存在的不足。
正確處理好政府與市場的關(guān)系，即政府做政府該做的，市場做市場該做的，遵循市場決定造價的原則，培育和激發(fā)建設(shè)主體單位市場詢價、自主報價和競爭定價的能力，住建部門及其造價管理機構(gòu)逐漸從發(fā)布工程價格水平向發(fā)布工程計價規(guī)則、監(jiān)測市場造價信息轉(zhuǎn)變。
2、客觀認識結(jié)算方式的利弊，全面推行施工過程結(jié)算，解決工程結(jié)算難和拖欠農(nóng)民工工資等頑癥問題
工程合同與一般工業(yè)產(chǎn)品購銷合同不同，其合同價格不是一個易確定的固定價格，還包含工程變更、價格調(diào)整和索賠費用等不確定的價款，需要合同雙方在過程中及時核對和簽認。但由于長期依賴政府定價或政府指導(dǎo)價所延續(xù)下來的造價管理方式，政府工程管理偏重質(zhì)量和進度，忽視造價；加之發(fā)包方利用買方市場的強勢地位，在合同不約定（或者不履行）施工過程結(jié)算和同期價款支付等事項，普遍采取“秋后算賬”的結(jié)算方式，等待竣工驗收后雙方再追認工程變動價款，造成合同計價定價爭議多，竣工結(jié)算久拖不決，導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資和中小企業(yè)款項等社會問題頻發(fā)，已經(jīng)引起國務(wù)院和住建部門的高度重視。
此次《省造價改革方案》提出：嚴格施工合同履約管理，省住建廳組織修訂施工合同示范文本，研究制定政府投資項目發(fā)承包不可轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險清單。完善政府工程價款結(jié)算管理機制，全面推行施工過程結(jié)算，將其納入竣工結(jié)算，簡化竣工結(jié)算手續(xù)。廣州、深圳、珠海、佛山發(fā)揮引領(lǐng)作用，探索實行施工合同網(wǎng)簽。標志著我省將正視“秋后算賬”結(jié)算方式的弊端，通過強化部門監(jiān)管和示范標準引路，盡快完善和補充現(xiàn)行合同范本、合同履約監(jiān)管制度和信息平臺建設(shè)的短板，充分發(fā)揮政府工程的引領(lǐng)示范作用，加強合同履約和價款支付監(jiān)管，全面推行施工過程價款結(jié)算和支付，根本改變工程結(jié)算久拖不決和拖欠農(nóng)民工工資等頑癥問題。
二、實施《省造價改革方案》后可望達到的愿景目標
1、完成全省工程造價信息化平臺建設(shè)，踐行“數(shù)字造價管理”理念
按照《省造價改革方案》的部署，盡快構(gòu)建廣東工程造價信息平臺是當(dāng)務(wù)之急。在該平臺上統(tǒng)一公布政府部門制定的工程計量和計價規(guī)則、造價費用組成標準、各類型工程造價指標指數(shù)格式標準、造價信息發(fā)布規(guī)則、造價數(shù)據(jù)交換標準等造價管理政策、計價規(guī)則標準；提供合同網(wǎng)簽、合同糾紛調(diào)解、造價成果文件備案和材料設(shè)備詢價采購等服務(wù)；各地造價主管機構(gòu)通過該平臺發(fā)布本地區(qū)人工、材料、項目等造價指標指數(shù)以及工程咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、招標代理和全過程工程咨詢等服務(wù)費用的市場價格信息等；鼓勵企事業(yè)單位和行業(yè)組織通過該平臺發(fā)布各自的造價信息，逐步形成政府信息、社會團體信息和企業(yè)信息共存的局面，供市場主體和政府部門參考研判。
各級住建部門及其造價主管機構(gòu)也可通過信息平臺歸集、掌握和監(jiān)測市場造價信息，實施合同履約及其價款支付監(jiān)管、檢查造價成果文件和造價信息發(fā)布質(zhì)量及其誠信執(zhí)業(yè)行為。該平臺同時實現(xiàn)與發(fā)改、財政、審計和政務(wù)數(shù)據(jù)管理等部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，共享造價信息資源。
我們相信通過《省造價改革方案》3-5年推進和落實，構(gòu)建融政策標準發(fā)布、合同與造價監(jiān)管和市場多元化服務(wù)于一體的廣東工程造價信息化平臺將成為現(xiàn)實，必將成為未來承載工程造價改革成果、融合大數(shù)據(jù)和人工智能等信息化技術(shù)的重要平臺，踐行“數(shù)字造價管理”的現(xiàn)代服務(wù)理念。
2、引導(dǎo)市場主體建立造價數(shù)據(jù)庫，提高其市場詢價和定價能力，逐步完善工程造價市場形成機制
隨著《省造價改革方案》的貫徹落實，各地住建部門及其造價主管機構(gòu)將推出改革配套實行政策、計價規(guī)則和方法指引，伴隨著全省一大批承擔(dān)造價改革技術(shù)研究的專家們的研究攻關(guān)工作，盡快建立一套替代定額計價的新型計價體系，即圍繞歷史工程造價案例和工料機要素價格信息而統(tǒng)計生成的造價指標指數(shù)體系成果將會陸續(xù)推出。
工程造價主管機構(gòu)要挺在前面，率先建立造價數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)計整理指標指數(shù)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。但更重要的是要激發(fā)市場主體改革創(chuàng)新的動力，所以引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)改革創(chuàng)新發(fā)展是非常迫切的，造價主管機構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)協(xié)會培育一批建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位，特別是全過程咨詢單位建立自身造價數(shù)據(jù)庫，按照統(tǒng)一規(guī)則，統(tǒng)計造價指標指數(shù)和發(fā)布工程造價信息，以此提升建設(shè)主體單位盡快適應(yīng)市場化計價所要求的能力。
不斷推動政府從“定價格”向“定規(guī)則”轉(zhuǎn)變，不斷增強我省建筑企業(yè)市場詢價和競爭定價的能力，不斷培育我省工程建設(shè)領(lǐng)域良好的市場環(huán)境，那么真正形成市場決定造價機制的目標就將到來。
三、佛山將爭當(dāng)實施《省造價改革方案》的主力軍
《省造價改革方案》已確定了工程造價改革試點任務(wù)的主要目標和期限，即到2023年底，基本形成工程造價市場定價機制；到2025年底，進一步完善工程造價市場競價機制。佛山市工程造價改革工作小組技術(shù)研究部將在省市住建部門及其造價主管機構(gòu)的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，圍繞《省造價改革方案》和“佛山改革實施方案”的工作部署，立足佛山現(xiàn)有優(yōu)勢，重點開展市場化計價體系研究試點任務(wù)----通過信息平臺建立工程造價數(shù)據(jù)庫，研究建立各類型工程多層級造價指標標準格式，研究建立人工、主材及項目造價（價格）指數(shù)研究模型，以及繼續(xù)完善“互聯(lián)網(wǎng)+”工程合同履約和價款支付監(jiān)管等技術(shù)攻關(guān)工作；同時推進造價改革試點項目實施任務(wù)，確保市場化計價體系的研究成果在試點項目中開花結(jié)果。堅定數(shù)據(jù)為王的理念，引導(dǎo)眾多骨干企業(yè)共享工程造價案例數(shù)據(jù)資源，共建共享各類工程造價指標指數(shù)成果；積極試點行業(yè)協(xié)會專家調(diào)解，豐富造價糾紛調(diào)解機制，多層次化解合同造價糾紛爭議。
佛山是廣東改革開放的核心地帶和粵港澳大灣區(qū)的重要節(jié)點城市，我們要發(fā)揚開拓創(chuàng)新、敢闖敢試的精神，全力推進造價市場化改革，不辱使命，爭當(dāng)工程造價改革的主力軍。希望在《省造價改革方案》規(guī)定的期限內(nèi)取得可復(fù)制可推廣的成果，為全省順利完成改革試點任務(wù)作出貢獻。
2021年7月28日
作者：佛山市工程造價改革技術(shù)研究部
